Kirkkaita ajatuksia hankinnasta
Vertailuperusteiden pisteyttäminen - vaiva ja helpotus kilpailutusprosessissa
17.08.2011
Markkinaoikeus on monien julkisia hankintoja kilpailuttavien hankintayksiköiden
peikko. Eikä pelko ole tuulesta temmattu, koska onhan Markkinaoikeus
ylityöllistetty monista hankintaprosesseja koskevista valituksista. Noin
neljännes Markkinaoikeuden ratkaisuista koskee tarjousvertailun ongelmia.
Jukka-Pekka Tyni tutki pro gradu -tutkielmassaan (2010) Markkinaoikeuden vuosina 2007-2009 antamia ratkaisuja löytääkseen yleisimmät syyt julkisten hankintojen tarjousvertailun epäonnistumiseen. Hän arvioi, että selkeästi suurin tekijä epäonnistumiseen oli vertailuperusteiden asettamisen virheet, joiden seurauksena usein myös tekninen tarjousvertailuprosessi epäonnistui.
Hankintalaki on melko ylimalkainen määritellessään vertailuperusteiden asettamista. EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa on lain mukaan ilmoitettava tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus, tai kohtuullinen vaihteluväli, kun käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta valintaperusteena. Poikkeuksellisissa tapauksissa riittää, että ilmoitetaan vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Kansallisissa hankinnoissa painotusta ei edellytetä, mutta se on usein niissäkin hyödyllinen.
Markkinaoikeus tulkitsi hankintalakia päätöksessään 87/2009 siten, että hankintayksikkö menetteli hankintalain ohjeiden vastaisesti, kun se ei ilmoittanut vertailuperusteiden suhteellista painotusta tai kohtuullista vaihteluväliä. Hankinnan kohteena oli yli 200 eri nimikettä, ja niille kaikille pisteytyksen laatiminen olisi ollut iso työ, mutta suurta lukumäärää ja mittavaa työmäärää ei pidetty sellaisena hankintalaissa tarkoitettuna poikkeuksellisena tilanteena, jossa hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy jättää tarjouspyynnössä ilmoittamatta vertailuperusteiden suhteellista painotusta tai kohtuullista vaihteluväliä.
Tämä päätös ohjaa pisteytyksen käyttämiseen kilpailutuksessa yhä enemmän. Vertailuperusteiden pisteytyksen ilmoittaminen tukee hankintalain avoimuuden sekä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Parhaimmillaan pisteytyksessä ilmoitetaan kaikkien vertailtavien ominaisuuksien maksimipistemäärä (tai suhteellinen osuus) ja se, kuinka pisteet muodostuvat sekä eri ominaisuuksien kesken että kunkin ominaisuuden osalta. Tämä tukee yhteismitallisten tarjousten saamista. Tarjoajat saavat näin tietää, mitä asioita hankintayksikkö arvioinnissaan arvostaa ja painottaa, sekä miten arviointi eri vertailuperusteiden osalta tehdään. Tarjoajilla on silloin mahdollisuus panostaa hankintayksikön tärkeinä pitämiin asioihin ja arvioida etukäteen tarjouksensa mahdollisuuksia.
Pisteytyksen laatiminen on toki paljon työläämpää kuin vertailuperusteiden ilmoittaminen tärkeysjärjestyksessä. Kilpailuttajan näkökulmasta tilanne on ihanteellinen, kun ainoaksi valintaperusteeksi voidaan asettaa hinta ja ehdottomat vaatimukset määritellään siten, että ne tuottavat toivotunlaisen tavaran tai palvelun. Ehdottomia vaatimuksia asetettaessa on kuitenkin aina huomioitava tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaate kaikkia tarjoajia kohtaan. Yhtä toimittajaa suosivia vaatimuksia ei saa asettaa, koska ehdottomat vaatimukset eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että kaikki vaatimukset ovat oikeassa suhteessa hankinnan kohteen laajuuteen ja haastavuuteen nähden, eivätkä ne ole ylimitoitettuja. Pelkillä ehdottomilla vaatimuksilla ei voida aina saada toivottua lopputulosta, ja silloin pisteytyksellä voidaan painottaa hankinnan kohteen niitä ominaisuuksia, joita ostaja pitää tärkeinä.
Suhteellisen painotuksen etuna on, että vertailun suorittaminen on helpompaa ja yksiselitteisempää kuin silloin, jos käytetään tärkeysjärjestyksessä olevia vertailuperusteita. Mitä tarkemmin ja yksityiskohtaisemmin pisteytys on asetettu, sitä yksinkertaisempaa vertailu on suorittaa. Vaikka hankintayksiköllä on vapaus valita käytettävät vertailuperusteet omien tarpeiden ja hankinnan kohteen mukaan, hyvän lopputuloksen tuottavien vertailuperusteiden löytäminen on silti haasteellista ja vaatii asiaan perehtymistä.
Hinnalle on annettava aina riittävästi painoarvoa, koska hankinnoissahan on ensisijaisesti kyse varojen taloudellisesta käytöstä. On kuitenkin huomioitava, että jos hinnalle antaa selvästi enemmän kuin puolet painotuksesta, muilla vertailuperusteilla on enää vaikea voittaa kilpailutusta. Paitsi jos kaikkien tarjoajien hinta on suunnilleen samansuuruinen, silloin muut vertailuperusteet ratkaisevat. Jos taas muiden vertailuperusteiden osuus on hintaa selvästi suurempi, valitun tavaran tai palvelun hinnalla ei ole juurikaan merkitystä, ja lopputuloksena saattaa olla jopa kallein tarjottu hinta. Silloin hinta ei ole saanut riittävää painoarvoa. On siis arvioitava huolellisesti minkälaista hintalaatusuhdetta tavoitellaan ja mistä asioista ollaan valmiita maksamaan enemmän. Jotta saadaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, hankintayksikön tulee ilmoittaa tarkasti mitä kaikkea hinnan odotetaan sisältävän. Onko siis ilmoitettava hinta per kappale, per kilo tai vaikkapa tietty minuuttimäärä, ettei toinen tarjoa per kpl ja toinen per pari. Ja onko kyse vain pyydetyn tavaran tai palvelun hinnasta, vai sisältääkö hinta kenties lisävarusteita, huoltopalvelua tms. Myös arvioitu hankintamäärä vaikuttaa tarjoajan hinnoitteluun.
Laadullisia vertailuperusteita valittaessa on mietittävä mitkä seikat todella vaikuttavat siihen, miksi toinen tavara tai palvelu on tarkoituksessaan toista parempi. Vertailuperusteiden määrä kannattaa pitää kohtuullisena. Niiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja niillä tulee tavalla tai toisella olla taloudellista arvoa hankintayksikön näkökulmasta tai kestäviä arvoja ympäristönsuojelun näkökulmasta. Vertailuperusteiden perusteella tulisi saada riittäviä eroja tarjoajien välille. Ne tulee kuvata niin selkeästi ja täsmällisesti, jotta tarjoaja tietää, mitä vertailuperusteen osalta arvostetaan. Esimerkiksi laadun tai soveltuvuuden osalta on tarkemmin kerrottava, mitä siihen liittyviä asioita arvioidaan. Vertailuperusteet eivät saa olla syrjiviä, mutta merkityksellisille asioille voi perustellusti antaa painoarvoa, jopa niin, että vertailtavasta ominaisuudesta vain harvat tai jopa yksi ainoa saa maksimipisteet.
Suositeltavimpia pisteytettäviä tietoja ovat mitattavat, objektiiviset tiedot. Niidenkin osalta kannattaa kuitenkin miettiä maksimipisteiden arvoa. Esim. keveyttä arvostettaessa on mietittävä, kuinka kevyestä annetaan maksimipisteet, ja mikä vielä tuo toiminnallisen ja merkittävän lisäarvon suhteessa hintaan.
Kokemukseen perustuvat tiedot, joita ei voida mitata, ovat pulmallisia, koska kaikista tarjotuista tavaroista tai palvelusta ei välttämättä ole kokemusta. Aikaisempaa sopimustoimittajaa ei saa suosia vertailuperusteita asetettaessa, koska tämä syrjii uusia alalle pyrkiviä.
Hankalasti mitattavia tietoja, jotka ovat hyvin merkityksellisiä, voidaan jossain tapauksessa arvioida ulkopuolisen arvioijan tai riittävän suuren hankintatyöryhmän jäsenten toimesta esim. tarjottujen tavaroiden katselmuksessa tarjousten jättöajan jälkeen. Silloin tulee etukäteen ilmoittaa mitä asioita arvioidaan, kuinka arviointi tehdään ja millä haarukalla kustakin arvioitavasta asiasta voi saada pisteitä. Arviointi voidaan toteuttaa siten, että kukin jäsen antaa itsenäisesti kaikkien tarjottujen tavaroiden tietystä ominaisuudesta etukäteen ilmoitetun haarukan mukaisesti pisteet, joista sitten lasketaan keskiarvo.
Vertailuperusteillekin voi olla hyvä joskus asettaa vähimmäisvaatimuksia. Esim. JYSE 2009 TAVARAT (Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot tavarahankinnoissa) suosittelee kahden vuoden takuuaikaa. Takuuajalle voidaan antaa lisäksi pisteitä, kun takuuaika on enemmän kuin kaksi vuotta, ja kun pitkä takuuaika tuo perustellusti taloudellista lisäarvoa.
Tarjoajan kelpoisuuteen liittyviä seikkoja ei saa käyttää vertailuperusteina. Näitä voivat olla esim. yrityksen toimintaa yleisellä tasolla (verojen ja sosiaaliturvamaksujen suorittaminen) tai teknistä ja ammatillista osaamista koskevat asiat. Nämä asiat voidaan edellyttää ehdottomina vaatimuksina ja ne tuleekin tarkistaa ennen vertailuun siirtymistä. Palveluhankinnoissa ja rakennusurakoissa, joissa suorittavien henkilöiden ammattitaidolla, asiantuntemuksella ja pätevyydellä on erityinen merkitys, voidaan kelpoisuusvaatimuksissa esitettyjä vähimmäisvaatimuksia ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa, kuten lisätutkintoa käyttää myös vertailuperusteena.
Lopuksi on vielä muistettava, että hankintapäätöstä ei voi perustella millään sellaisilla vertailuperusteilla, joita ei ole ilmoitettu etukäteen. Pisteytystä käytettäessä riski tähän minimoituu, kunhan vielä muistetaan, että pisteytystä ei saa muuttaa tarjousten avaamisen jälkeen. Ei voida liikaa korostaa sitä, että halutun lopputuloksen voi saada vain käyttämällä riittävästi aikaa pisteytyksen valmisteluun ja testaamalla sitä etukäteen esim. edellisen kauden tarjouksilla. On armottomasti liian myöhäistä täydentää pisteytystä tai peräti vasta luoda se Markkinaoikeudelle tehdyn valituksen vastineessa.
Marianne Hakkarainen
Palvelupäällikkö
Polycon Oy
